最高法：回村定居的退休人员，是否有权重修祖宅或申请宅基地建房

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【裁判要旨】
1.退休人员将户籍迁回农村，并自退休以后一直居住在该集体经济组织之中，依靠集体经济组织所有的集体土地作为其基本的生活和居住保障，形成了稳定的生产、生活关系，因此，当原祖宅年久失修，存在安全隐患，无法继续居住之后，其有权申请重修祖宅或者根据规划向所在村民小组和村委会申请宅基地异地建房居住建房。
2.自然资源部2020年9月9日对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占有宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及附注栏注记的该权利人为非本农民集体经济组织成员住宅的合法继承人。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再375号

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）吉祥玉，女，汉族，1945年8月20日出生。


      委托诉讼代理人汪惠霞，广东天胜律师事务所律师。


      委托诉讼代理人颜略，广东核略律师事务所律师。


被申请人（一审原告、二审被上诉人）郭启荣，男，汉族，1943年10月27日出生。


被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省五华县人民政府。


      法定代表人朱少辉。


      委托诉讼代理人薛夏贤。


      委托诉讼代理人钟文嘉，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。


      再审申请人吉祥玉因被申请人郭启荣诉被申请人广东省梅州市五华县人民政府（以下简称五华县政府）土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院（2018）粤行终327号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年8月4日作出（2019）最高法行申12459号行政裁定，提审本案，并于2020年9月2号立案，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。


      广东省梅州市中级人民法院一审查明：2010年11月25日，吉广智向广东省五华县国土资源局（以下简称五华县国土局）提交土地登记申请书、身份证、土地权属证明书等申请资料，就涉案土地申请土地登记。其中，吉广智提交的土地权属证明书的备注栏注明：此表只供1986年12月31日前农村私人建房者不能提供土地权属证明材料的用地户使用，作为土地权属来源依据。五华县国土局受理吉广智的申请后，经过土地登记地籍调查、宗地图测绘、土地宗地登记公告、土地登记审批等程序，并报五华县政府登记造册后，于2011年12月8日向吉广智核发了华府集用（2011）第0099709号《集体土地使用证》（以下简称99709号土地证）。


      另查明，郭启荣是五华县华城镇维西村村民，娶吉广智女儿吉辉玉为妻。吉广智另有一女吉祥玉。吉广智于2014年去世后，吉辉玉一方与吉祥玉一方因涉案土地使用权及地上建造房屋所有权的继承问题发生纠纷。2017年1月，吉祥玉向广东省五华县人民法院提起继承诉讼，请求按吉广智的遗嘱继承涉案土地使用权及地上建造房屋所有权。郭启荣在该案诉讼中知悉五华县政府为吉广智颁发了99709号土地证，遂提起本案行政诉讼，请求撤销99709号土地证。


      再查明，吉广智系非农业家庭户口，其退休前在五华县人民医院工作。涉案土地上的房屋于2009年开始建造，于2010年建好。


      广东省梅州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，郭启荣认为五华县政府为吉广智颁发的99709号土地证使用了其承包的土地，该颁证行为侵犯了其土地承包经营权。为证明其主张，郭启荣提供了五华县华城镇维西村民委员会出具的证明及同村村民的证人证言。吉祥玉亦承认建房的土地是郭启荣妻子吉辉玉名下的集体土地。因此，郭启荣与本案被诉行政行为有利害关系，具备本案的原告主体资格。吉祥玉主张99709号土地证已经颁证6年，郭启荣的起诉已经超过法定起诉期限。但吉祥玉并未提供任何证据证明五华县政府为吉广智颁发99709号土地证时郭启荣已经知道该行政行为的具体内容。故郭启荣主张是在2017年的继承纠纷诉讼案件中才知道99709号土地证的颁证行为内容，应予以认可，因此其提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。


      五华县政府的颁证行为存在以下违法之处：一是，吉广智是非农业家庭户口，其不具备申请集体土地使用权登记的资格。二是，吉广智申请颁证时提交的土地权属证明书中村民小组所填写的房屋建造时间与实际建造时间不符，根据庭审中郭启荣与吉祥玉的陈述，涉案土地上的房屋于2009年开始建造，并于2010年建成。该土地权属证明书的备注栏注明，此表只供1986年12月31日前农村私人建房者不能提供土地权属证明材料的用地户使用，作用土地权属来源依据。因此吉广智所提交的土地权属证明书不能作为土地权属来源依据。三是，五华县政府所提交的土地登记地籍调查表中，欠缺四邻签名，无法证明其所进行的相关地籍调查真实合法。故五华县政府为吉广智颁发99709号土地证的行政行为事实不清，证据不足，违反法定程序，应予撤销。


      综上所述，郭启荣诉请撤销99709号土地证的理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项规定，判决撤销99709号土地证。吉祥玉不服，向广东省高级人民法院提起上诉。


      广东省高级人民法院查明的事实与一审查明的一致。


      广东省高级人民法院二审认为，在本案中，华城镇维西村委会作为涉案土地的所有权人，出具证明证实，吉广智持有的99709号土地证记载的地块原属于郭启荣的家庭承包土地，故郭启荣有权针对五华县政府核发99709号土地证的行为提起本案诉讼，且没有证据证明郭启荣知道或应当知道五华县政府核发99709号土地证的具体时间，其自认在2017年的另案继承权纠纷中知道99709号土地证，因此，吉祥玉关于郭启荣不具备本案原告主体资格，其起诉超过法定期限的理由不能成立，应不予采纳。


      《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明村料。本案中，吉广智向五华县政府提交了《土地登记申请表》、身份证、《土地权属证明书》等村料，申请涉案集体土地的使用权登记，五华县政府经审核后给吉广智核发99709号土地证。但根据本案证据材料反映，吉广智申请取得99709号土地证时属于居民户口，并非维西村委会的集体经济组织成员，亦无其他证据证明其有权取得涉案集体土地的使用权。且吉广智申请发证填写的《土地权属证明书》表格仅适用于1986年12月31日之前建造的房屋申请发证使用，而吉广智房屋的建造时间并非1986年12月31日前。另外，吉广智申请发证时的地籍调查欠缺相邻人签名确认。一审法院经审理认定，五华县政府核发99709号土地证事实不清，程序违法，据此判决撤销99709号土地证并无不当，应予以维持。


      综上所述，一审判决正确，予以维持。吉祥玉的上诉理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，驳回上诉、维持一审判决。


      吉祥玉申请再审称：吉广智退休以后就将户口迁回农村，并在农村一直居住，因祖宅成为危房才向政府申请办理建房手续。该房屋在1986年已经建好地基，2009才续建完成。请求撤销一、二审判决，驳回郭启荣的诉讼请求。


      郭启荣答辩称：吉广智是城镇居民户口，属于非农业户口，不符合在集体土地使用证上登记的基本条件，其适用涉案土地建房侵犯了郭启荣的承包土地。请求驳回吉祥玉的再审申请。


      五华县政府答辩称：2010年11月，吉广智向五华县国土局提交《土地登记申请书》、个人身份证明、土地权属证明书、土地权属来源证明等申请材料，就涉案宅基地申请土地登记，经五华县国土局依法调查核实后，于2010年12月予以公告，公告期间内没人提出异议，2011年12月，五华县政府依法向吉广智颁发99709号土地证。该颁证行为认定的事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回郭启荣的起诉。


      本院认为，根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，吉广智原为广东省五华县人民医院干部，自上世纪七、八十年代退休以后，将户籍迁回了五华县华城镇维西村上排组，并一直居住在其祖宅中，其女儿吉祥玉则负责照顾其的生活起居直至去世。虽然吉广智的户籍信息登记为城镇居民户口，但是其本人自退休以后一直居住在该集体经济组织之中，依靠集体经济组织所有的集体土地作为其基本的生活和居住保障，形成了稳定的生产、生活关系。因此，当吉广智原祖宅年久失修，存在安全隐患，无法继续居住之后，吉广智有权申请重修祖宅或者根据规划向所在村民小组和村委会申请宅基地异地建房居住建房。所在村民小组和村委会签字盖章予以同意，五华县国土局调查核实后予以公告，吉辉玉与郭启荣均未提出异议。直至吉广智去世，因涉案宅基地使用权和房屋所有权继承纠纷，郭启荣才以吉广智并非农村集体经济组织成员，侵犯了其承包土地为由提起本案行政诉讼，显然有违常理。


      总之，吉广智自上世纪七、八十年代已将户籍迁回维西村上排组并长期居住原袓宅，在祖宅年久失修后，其有权申请宅基地使用权建房居住。因此，原颁证程序和相关证据确存在不当之处，但因吉广智已于2014年去世，且也无法通过采取补救措施解决，撤销99709号土地证并无法解决遗产继承和郭启荣主张的权益问题。一审判决撤销99709号土地证，二审判决驳回上诉、维持一审判决，系适用法律错误，应予纠正。


      自然资源部2020年9月9日对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占有宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及附注栏注记的该权利人为非本农民集体经济组织成员住宅的合法继承人。本案遗产继承纠纷各方均为家庭成员，宜通过协商一致或者互谅互让等方式平衡好各方权益。


      综上，五华县政府向吉广智颁发99709号土地证的行为并无不当，一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：


      一、撤销广东省高级人民法院（2018）粤行终327号行政判决；


      二、撤销广东省梅州市中级人民法院（2017）粤14行初81号行政判决；


      三、驳回郭启荣的诉讼请求。


      一审和二审案件受理费共计100元，由郭启荣负担。

      本判决为终审判决。

审判长　　杨志华

审判员　　刘艾涛

审判员　　田心则

二〇二〇年十一月三十日

法官助理  刘韦唯

书记员  唐劲松

来源：两高权威解读

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